昆山市张浦镇行政体制改革实践

昆山市行政服务中心

2010年4月，昆山市张浦镇被中编办等六部委确定为全国经济发达镇行政管理体制改革试点。2011年8月，省委、省政府办公厅正式批复了张浦镇改革试点工作意见。2012年9月5日，张浦镇正式启动行政体制改革。此次改革最大的创新是“流程再造”：构建起“前台+后台”的新型基层政府架构。“前台”就是便民服务中心和综合执法局，“后台”是其他部门、包括所有干部。前台服务群众、企业和其他社会组织；后台服务前台、指导前台、推动前台，实现了“审批、管理、执法”三权分离，审批和执法在两个“前台”，管理在所有“后台”。这也是获评第七届地方政府创新奖优胜奖的最大看点所在。

一、改革思路

一是以企业群众需求为服务导向。审批与监管、处罚是与企业群众生产经营联系最广泛的，接触最频繁的。张浦创新设立便民服务中心以及综合执法局两个“前台”窗口，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展公共服务和综合行政执法，不断丰富服务内容、改进服务方式，是真正以企业群众需求为服务导向的改革。二是对传统的行政权力结构进行重组。此次改革按照党的十八大提出的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”思路进行设计架构，是从系统性、整体性优化政府的权力结构，改变了传统部门集决策、执行、监督权于一体的模式，将传统的部门权力进行彻底拆分，拆分为执行权（即行政审批职能，归并进入镇便民服务中心）、监督权（即执法权，归并进入综合执法局）、决策权（即制订解读规则权，归并留置在后台经整合后的各大部门），以期形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政权力结构。目的是构建审批执法更加集成高效、阳光透明的服务型政府新形象。

二、改革成效

目前，张浦“两个前台”已经分两批承接昆山下放的879项与群众生产生活密切相关的县级经济社会管理权限，其中行政审批权170项，行政处罚权709项。

便民服务中心目前集中了25个部门315个项目（其中：170项是这次改革昆山市级15个部门下放的权限，145项是原本镇上的部门集中的权限）。这些权限分成了“三大类组团”：企业登记团、民生服务团、投资建设团，打破了“部门”之间的界限，优化了流程、提高了效率。

比如：开餐馆，以前要卫生、环保、质监、公安、建设、税务、工商部门，七上七下，要一个月时间。现在只需进一个门、一个窗，一星期“五本证”全部办好：营业执照、餐饮服务许可证、组织机构代码证、公章、税务登记证。

比如：办工业排水项目，以前审批流程是镇建管所-市规划局-市住建局，3个部门盖3个章，需要3周，改革后，在投资建设窗口，3个工作日就能办结。

张浦镇还用“四张清单晒出了审批权力家底”（权力清单，包括315项行政事项和涉及行政管理、设权的89项内容；责任清单，包括对班子、科室、岗位等82名重点人员、环节查找风险点328个；流程清单，对重点风险环节进行重新设定流程，设计流程图209张；制度清单，针对328个风险点，逐一建立措施514条，并建立健全27项预警及防范制度），强化对每个节点、每个流程权力运行的制约和监管，最大限度地减少“自由裁量权”，确保权力透明、规范、高效运行。

为进一步方便群众办事，经过市行政服务中心协调和相关部门努力争取，张浦便民服务中心还拓展了服务领域。目前，出入境、公积金、税务、质监，在张浦便民服务中心实现“同城通办”，方便了本镇群众，也惠及邻镇百姓。自中心2013年正式对外服务至今，总办件超185万件，日均办件3500件。

综合执法16顶大盖帽合并成1顶大盖帽，形成了执法“统一战线”，变协调执法为直接执法，解决看得见、管不着的难题；变重复执法为集中执法，解决都能管、都不管的乱象；变突击执法为长效执法，解决轻监管、重处罚的顽症。

三、改革问题

改革的进程中遇到困难是不可避免的。一是认识有差异、职能不到位、力量没整合。按照省委办公厅省政府办公厅《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》中明确职能分工中指出，“试点镇综合执法机构作为镇政府的职能机构，代表镇政府统一行使由镇政府承担的除限制人身自由以外的行政处罚权，以及与行政处罚相关的行政强制措施权、监督检查权，并具体负责相关行政管理事项的日常监管。”实际操作过程中，张浦综合执法局只是集成了相应的处罚权和部分监管权，一些监管职责没有明确界定导致出现了监管空隙，留下了较多的社会监管方面的后遗症。二是改革不配套、权事不匹配、上下不对应。行政权力架构没有及时进行配套改革，对改革后的审批监管事项的具体运行预留了很多隐患、缺口、薄弱点。在一些审批服务上，有些专业项目技术要求高，但是技术环节中介社会化服务程度不强，导致镇级部门协调难度很大。如住建部门的燃气类事项专家评审，水利工程的专家评审，等等。在权力下放张浦便民服务中心审批结果的认定方面，上级部门仅从自身管理角度出发，不认可。一些省市级部门甚至全然不顾省委省政府的文件精神，仍然要求基层企业到昆山对应部门去补盖图章才予以认可，使改革效果大打折扣。由于改革后没有与上级一一对应的部门，也致使一些工作开展十分艰难。

四、改革走向

张浦镇流程再造，构建“前台+后台”的运行机制等改革思路和举措，不仅在全国获得第七届中国地方政府创新奖优胜奖，而且得到了国务院领导的充分肯定。根据昆山市委市政府区镇联动、简政放权的工作思路，下一步，昆山在继续完善、提升张浦改革经验的基础上，在昆山三个开发区范围内进行更大范围的改革测试。目前，苏州编办已经同意昆山参照张浦模式在三个昆山开发区设立便民服务中心，从审批制度改革入手破解行政体制改革这篇大文章。同时加快总结完善张浦综合执法局的实践，在基本成熟的基础上再推向各个开发区。

按照昆山市委市政府区镇联动的方案，今后昆山将通过以区管镇、以区带镇实现全市范围内的自然资源和行政资源的统筹。因此，开发区的改革意味着昆山全市基层改革的推进。目前，按照“三集中三到位”的思路，昆山正在推进真正意义上的行政服务科的组建以及整建制进驻行政服务中心，以此最终推动市级层面大部门制的改革。这些自下而上改革的稳步推进，将走出一条在行政体制改革方面的全新的昆山之路。